醫(yī)療設(shè)備招標(biāo)采購(gòu)要點(diǎn)探析

中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)

醫(yī)療設(shè)備作為近代科學(xué)技術(shù)的產(chǎn)物，已廣泛應(yīng)用于疾病的預(yù)防、診斷、治療、保健和康復(fù)。其產(chǎn)品門類眾多，涉及醫(yī)藥學(xué)、電學(xué)、力學(xué)、聲光學(xué)、機(jī)械、生物工程、信息技術(shù)等學(xué)科。筆者從事政府采購(gòu)工作十余年，發(fā)現(xiàn)醫(yī)療設(shè)備類采購(gòu)項(xiàng)目是涉及法律法規(guī)最廣泛、社會(huì)反響最強(qiáng)烈、技術(shù)含量最高、質(zhì)疑投訴最多的項(xiàng)目之一。筆者擬結(jié)合多年的醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，就有關(guān)項(xiàng)目要點(diǎn)與業(yè)內(nèi)同行進(jìn)行探討。

一、采購(gòu)方式的選擇

（一）原裝進(jìn)口設(shè)備采購(gòu)

1.國(guó)際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)

目前，在大型設(shè)備的研發(fā)制造方面，國(guó)外如西門子、飛利浦、GE等巨頭具有一定優(yōu)勢(shì)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)特別是大型醫(yī)院仍然比較鐘情于采購(gòu)類似品牌的進(jìn)口產(chǎn)品。

《中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊(cè)》對(duì)涉及的醫(yī)療儀器設(shè)備進(jìn)行了分類，常見的產(chǎn)品包括彩色超聲波診斷儀、核磁共振成像裝置、X射線應(yīng)用設(shè)備如醫(yī)用直線加速器等。這些產(chǎn)品若為原裝進(jìn)口，涉及報(bào)關(guān)等事項(xiàng)，須采用國(guó)際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)方式。國(guó)際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍，商務(wù)部對(duì)此頒布了有關(guān)法規(guī)、條例，對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督。

實(shí)踐中，因?yàn)樯婕百Y金來源問題，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門會(huì)對(duì)使用財(cái)政性資金的國(guó)際機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)項(xiàng)目履行一定的監(jiān)督職能，如進(jìn)口產(chǎn)品的報(bào)批手續(xù)（包括專家論證、網(wǎng)上公示征求社會(huì)意見）、合同公示等環(huán)節(jié)。

2.政府采購(gòu)

不在《中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)實(shí)用手冊(cè)》分類目錄中的產(chǎn)品，屬于《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍，按《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行審核管理，獲得財(cái)政部門核準(zhǔn)后，依法開展政府采購(gòu)活動(dòng)。

值得注意的是，部分產(chǎn)品雖然是國(guó)外品牌，但已在國(guó)內(nèi)進(jìn)行合資或獨(dú)資生產(chǎn)銷售（即非產(chǎn)自關(guān)境外），不需要通過中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)，此類產(chǎn)品不屬于原裝進(jìn)口產(chǎn)品。

（二）國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品采購(gòu)

此類項(xiàng)目屬于《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍。特殊項(xiàng)目如銀行貸款等非財(cái)政性資金項(xiàng)目，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》對(duì)《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例的適用范圍進(jìn)行了明確規(guī)定。不過，部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍然以項(xiàng)目資金為“自籌資金”或“自有資金”來規(guī)避政府采購(gòu)部門的監(jiān)管，存在一定爭(zhēng)議。因此，醫(yī)療機(jī)構(gòu)委托代理的醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，其資金是否納入財(cái)政部門預(yù)算管理，是選擇采購(gòu)方式的重要前提，否則可能面臨違反政府采購(gòu)法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、招標(biāo)文件的制定

（一）供應(yīng)商資格要求

1.選擇制造商還是代理商作為投標(biāo)（中標(biāo)）人

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令)規(guī)定，不得將生產(chǎn)廠家授權(quán)作為資格條件。然而，面對(duì)數(shù)量眾多的醫(yī)療設(shè)備經(jīng)營(yíng)企業(yè)（代理商），采購(gòu)人難免心存顧慮：代理商提供的產(chǎn)品是否存在瑕疵？?jī)r(jià)格是否合理？售后服務(wù)能否保障？

筆者所在單位曾于2017年代理某醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)預(yù)算金額高達(dá)數(shù)億元，供應(yīng)商參與積極性很高。綜合考慮各種因素后，該項(xiàng)目?jī)H接受制造商投標(biāo)，避免了代理商之間可能存在的無序惡意競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)閮H允許制造商投標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格相比市場(chǎng)價(jià)大幅下降，產(chǎn)品的送貨、驗(yàn)收等也均由制造商負(fù)責(zé)，售后服務(wù)、技術(shù)支持得到保障，取得了良好的效果。

實(shí)踐中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的小額項(xiàng)目或單筆采購(gòu)項(xiàng)目，制造商并不愿意直接參與，此時(shí)只能選擇代理商作為投標(biāo)人。而采購(gòu)人的顧慮，只有通過科學(xué)制定招標(biāo)文件、擇優(yōu)選定中標(biāo)人，才能最大程度得到解決。

2.資格條件設(shè)置

供應(yīng)商的資格條件，應(yīng)嚴(yán)格按《政府采購(gòu)法》第二十二條、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十七條的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)置。當(dāng)然，對(duì)于中小企業(yè)、殘疾人企業(yè)等的扶持，也須按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行價(jià)格分扣除。

此外，筆者認(rèn)為，某些項(xiàng)目還可根據(jù)采購(gòu)需求和實(shí)際情況設(shè)置特殊的資格條件。對(duì)產(chǎn)品制造商而言，無論是否僅允許其參與投標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目情況，可對(duì)其設(shè)定某些特殊條件，如要求其提供醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證、ISO13485質(zhì)量管理體系證書等。對(duì)代理商而言，由于醫(yī)療設(shè)備作為特殊產(chǎn)品，經(jīng)營(yíng)企業(yè)須具有醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)許可證，且針對(duì)各種產(chǎn)品也有不同的經(jīng)營(yíng)許可范圍，因此，投標(biāo)人的經(jīng)營(yíng)許可范圍應(yīng)包括招標(biāo)采購(gòu)的產(chǎn)品。

（二）技術(shù)參數(shù)

同一種醫(yī)療產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)大多具有共性，但也可能在某些參數(shù)上存在差異。招標(biāo)文件中的技術(shù)參數(shù)既要滿足采購(gòu)需要，也不能“以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇”。制定技術(shù)參數(shù)的要點(diǎn)如下：

1.注意事項(xiàng)

（1）應(yīng)參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等擬定，將與項(xiàng)目相關(guān)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能或目標(biāo)的內(nèi)容作為主要參數(shù)。關(guān)注重要性能指標(biāo)如超聲波診斷儀的圖像分辨率、心電圖機(jī)的靈敏度、監(jiān)護(hù)儀的報(bào)警靈敏度等。

（2）應(yīng)能體現(xiàn)產(chǎn)品的檔次、質(zhì)量、物理特性等內(nèi)容，避免設(shè)定的條款與項(xiàng)目的具體需求不相適應(yīng)。

（3）以客觀且能夠量化的指標(biāo)、數(shù)值為主，避免缺乏判斷依據(jù)的文字描述內(nèi)容。

（4）技術(shù)參數(shù)應(yīng)通過產(chǎn)品測(cè)試、第三方檢測(cè)等手段，得出能否滿足要求的結(jié)論；避免任何手段都無法檢測(cè)或判斷是否合格或符合要求的描述。

（5）不得出現(xiàn)品牌、LOGO等個(gè)性化內(nèi)容。

（6）避免將多個(gè)產(chǎn)品的高指標(biāo)進(jìn)行糅合、堆砌。

（7）避免使用某個(gè)品牌型號(hào)的產(chǎn)品作為樣本或藍(lán)本進(jìn)行編制。

（8）表述應(yīng)清晰準(zhǔn)確，不得引發(fā)歧義。

（9）醒目標(biāo)注實(shí)質(zhì)性要求的條款。

2.建議做法

（1）公示征求意見。當(dāng)前，各地財(cái)政部門均要求在招標(biāo)公告發(fā)布前，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)先將采購(gòu)需求進(jìn)行公示，積極采納供應(yīng)商的意見建議，這在很大程度上減少了招標(biāo)文件發(fā)售期間對(duì)采購(gòu)需求提出的質(zhì)疑。

筆者所在單位曾于2017年代理的某醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，進(jìn)行了三次公開征求意見。第一次是將采購(gòu)預(yù)算、設(shè)備總體要求公開，邀請(qǐng)潛在供應(yīng)商根據(jù)采購(gòu)預(yù)算提出相應(yīng)檔次產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)建議；第二次是根據(jù)供應(yīng)商提出的建議，邀請(qǐng)專家進(jìn)行咨詢論證，形成符合采購(gòu)目的且為產(chǎn)品共性的技術(shù)指標(biāo)，再次公開征集供應(yīng)商意見；第三次是將供應(yīng)商意見匯總，采納有效的內(nèi)容，最終形成采購(gòu)技術(shù)需求并予以公開。三次公開征求意見效果顯著，招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求既無排他性、歧視性等條款，充分滿足了采購(gòu)人對(duì)設(shè)備的要求，供應(yīng)商也更加專注于合理的投標(biāo)報(bào)價(jià)以及商務(wù)上的響應(yīng)承諾。

（2）組織專家咨詢論證。雖然法律法規(guī)并沒有要求必須組織專家就采購(gòu)需求進(jìn)行論證，但針對(duì)醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，專家咨詢論證環(huán)節(jié)能有效發(fā)揮專家的專業(yè)作用，使得采購(gòu)需求更加科學(xué)合理。

（三）商務(wù)指標(biāo)

根據(jù)87號(hào)令第五十五條第三款的規(guī)定，政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目，采用綜合評(píng)分法的，評(píng)審因素應(yīng)細(xì)化量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購(gòu)需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值。

1.售后維修保障：應(yīng)關(guān)注供應(yīng)商接到報(bào)修后的維修時(shí)間、備用機(jī)、備品備件等內(nèi)容；關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)保期，如超過國(guó)家規(guī)定的質(zhì)保期要求時(shí)限，供應(yīng)商的報(bào)價(jià)可能提高；關(guān)注是否需要本地售后服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)團(tuán)隊(duì)。

2.培訓(xùn)：包括培訓(xùn)時(shí)間、地點(diǎn)、費(fèi)用，培訓(xùn)目標(biāo)達(dá)成的判斷指標(biāo)，參與人員等。

3.驗(yàn)收：明確履約驗(yàn)收的時(shí)間、方式、程序等。技術(shù)復(fù)雜、社會(huì)影響較大的項(xiàng)目,可根據(jù)需要設(shè)置出廠檢驗(yàn)、到貨檢驗(yàn)、安裝調(diào)試檢驗(yàn)、配套服務(wù)檢驗(yàn)等多重驗(yàn)收環(huán)節(jié)。應(yīng)規(guī)定按照采購(gòu)合同的約定對(duì)每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況進(jìn)行確認(rèn)。

4.履約保證金：根據(jù)項(xiàng)目需要，可要求中標(biāo)供應(yīng)商繳納履約保證金，這既是項(xiàng)目完成的保障，也能在一定程度上給投標(biāo)供應(yīng)商以威懾。但是，履約保證金也屬于供應(yīng)商的成本項(xiàng)，可能間接促使供應(yīng)商提高報(bào)價(jià)。故履約保證金的數(shù)額不應(yīng)超過中標(biāo)金額的10%。

此外，對(duì)于采購(gòu)人提出的特殊商務(wù)要求，應(yīng)明確由哪一方承擔(dān)費(fèi)用，避免履約時(shí)互相推諉。

（四）評(píng)分辦法

1.報(bào)價(jià)：政府采購(gòu)項(xiàng)目的價(jià)格扣除涉及中小企業(yè)產(chǎn)品、監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品、殘疾人福利性單位產(chǎn)品等；招標(biāo)文件應(yīng)規(guī)定“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過資格符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理”；醫(yī)療設(shè)備項(xiàng)目評(píng)審更看重技術(shù)、商務(wù)指標(biāo)的響應(yīng)，價(jià)格分可設(shè)定為30分。

2.技術(shù)：評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化；對(duì)重點(diǎn)指標(biāo)的扣分應(yīng)適當(dāng)，可設(shè)定一定數(shù)量的重點(diǎn)指標(biāo)和允許偏離的條款；對(duì)負(fù)偏離響應(yīng)條款超過設(shè)定數(shù)量的，技術(shù)分可直接評(píng)為0分；技術(shù)分值可設(shè)定為40分-50分。

3.商務(wù)：重點(diǎn)產(chǎn)品可將制造商授權(quán)作為評(píng)分項(xiàng)，但分值設(shè)置不宜過高；可對(duì)投標(biāo)產(chǎn)品的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，但不得限定特定的項(xiàng)目金額，可考慮對(duì)某個(gè)時(shí)間段的業(yè)績(jī)金額進(jìn)行匯總排名，也可對(duì)合同個(gè)數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)售后服務(wù)承諾的評(píng)價(jià)可關(guān)注本地化售后服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、人員配置、應(yīng)急維修時(shí)間等；商務(wù)分值可設(shè)定為20分-30分。

所有評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和分值的設(shè)定應(yīng)與項(xiàng)目特點(diǎn)和采購(gòu)需求相適應(yīng)。

三、做好驗(yàn)收“最后一公里”的工作

把好驗(yàn)收關(guān)口，按照招標(biāo)文件以及合同約定進(jìn)行驗(yàn)收，是采購(gòu)活動(dòng)成功的最后保障。據(jù)了解，此前，部分地區(qū)的省級(jí)醫(yī)療設(shè)備集中采購(gòu)項(xiàng)目，由于驗(yàn)收、使用單位為縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，采購(gòu)人在驗(yàn)收環(huán)節(jié)有所放松，導(dǎo)致部分設(shè)備“貨不對(duì)板”甚至無法滿足使用要求，被閑置在倉(cāng)庫(kù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到采購(gòu)目的。因此，采購(gòu)人應(yīng)嚴(yán)格對(duì)醫(yī)療設(shè)備進(jìn)行驗(yàn)收，明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和方式，可邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家參與驗(yàn)收，相關(guān)驗(yàn)收意見作為驗(yàn)收書的參考資料。驗(yàn)收結(jié)束后，應(yīng)出具驗(yàn)收書，列明各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的驗(yàn)收情況及項(xiàng)目總體評(píng)價(jià)，由驗(yàn)收雙方共同蓋章。驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公告。